整合 统一 加强 食药监管体制改革的核心问题

清华大学法学院教授 王晨光

　　在众多食品安全治理的手段和机制中，运用法治手段治理食品生产、流通、经营和消费是食品安全的可靠保障。通过法治手段可以有效解决食品从生产到消费所涉及的部门多、环节多、生产经营者多、地域跨度大等问题，形成一体化的食品安全治理体系。

食安监管应与市场机制相吻合

　　食品安全法是食品安全法治的基本法律，涉及行政法、民法、商法、刑法等多个部门法领域，因此它不是单纯的“行政法”，而是要把不同部门法的规定纳入一部法律，具有多重性质。这就需要从立法上注意与其他法律相关规定的衔接，从执法上注意多部门在整个食品生产、流通和经营全过程的协调一致，形成全过程、全方位的监管体系，并从司法上注意食品领域的独特性，强化对食品犯罪的处罚力度。例如，现行食品安全法中仅有第149条规定“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，与现有刑法和有关司法解释的衔接性较差，也造成了对违反食品安全法的犯罪行为处罚不力的状况。

　　食品药品监管体制改革，核心就是整合、统一、加强。食品安全法的实施具有跨地域和部门的特点，各个地区和部门在执法和对食品行业的监管过程中都发挥着不可或缺的作用。如果把食品安全法定位于规范具体部门或具体领域的工作，就难以真正建立科学有效的食品安全监管体系，也难以走出食品安全问题层出不穷的困境。因此，有必要把食品安全法从由全国人大常委会通过的“非基本法”升格为全国人大全体会议通过的“基本法”。这样才能够更有效地解决食品安全法（非基本法）与诸如刑法（基本法）的对接，并根据新的食品安全法修改刑法有关规定或制定专门的惩罚食品安全犯罪的刑法修正案。

　　食品安全的治理乃至重刑的作用是确保食品生产经营者在生产经营过程中以食品安全性为根本宗旨，生产经营出安全食品。因此有两个问题值得注意：第一，食安监管应当与市场机制相吻合。因此，政府对食品生产经营活动的规制与监管必须法律化，也必须在尊重市场规律的基础上依法进行规制和监管；第二，食品安全法制的作用不仅仅是处罚，而更应当关注确保食品安全生产经营的良好市场机制的培育。

建立并落实食品生产经营者主体责任

　　食品安全是生产出来的，这就需要通过法律制度加强并落实食品生产经营者在生产、流通和经营过程中相应的法律责任，强化其食品安全意识。

　　2013年国务院颁发的《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确提出要“建立生产经营者主体责任制”“建立健全督促生产经营者履行主体责任的长效机制”。这种“主体责任制”准确地抓住了食品安全的关键环节，即生产经营过程是食品安全的决定因素，食品生产经营者必须要承担保证食品安全的首要法律责任。在法律上是将其规定为“主体法律责任”“首要法律责任”还是“主要法律责任”，或是规定生产经营者为“第一法律责任人”“首要法律责任人”还是“主体责任人”，则是可以进一步讨论的立法技术问题。生产经营食品确实与其他非直接进入体内并影响人的生命健康的产品不同，因此每一个从事食品生产经营的企业和个人，都应当在进入这一行业时就被明确告知这一责任。

　　让生产经营者具有主体法律责任意识仅仅是第一步，更为重要的是督促其建立健全内部监控机制。现行食品安全法中的一些规定主要是针对企业或具有规模的生产经营者，对于大量分散的个体工商户则很难形成有效的制约；而且对规模企业而言，笼统的“管理制度”似乎也没有明确的要求，难以落实。在修订食品安全法时，不妨借鉴金融危机后各国政府对金融机构加强监管，要求其必须建立“风险内控机制”的经验，在法律上要求所有从事食品生产经营的企业和组织都要建立健全内部的食品安全监控机制，包括安全监控队伍（人员）、监控制度、监控程序、安全风险预警和应对措施、信息保存和披露方式等内控机制。政府和社会监管机构则负有对机构内控机制进行督促、培训、检查和处理的责任。这样可以把现在主要依赖外在监管的食品安全监控模式变为主要依赖内在监控的模式，并把食品生产经营者的主体责任落到实处。对于大量没有组织形式的个体工商户和其他生产经营者而言，也应当有针对性地要求其建立健全相应的确保食品安全的标准、程序和措施，如有违反，有关监管机构就可以进行处理。

　　建立并落实食品生产经营者主体责任，还需要对其责任构成进行探索。一般民事和刑事责任的认定都需要有危害后果的发生，而食品安全责任不一定都要有危害后果的发生。只要有违反相关法律和相关规定的标准、程序和方法进行食品生产经营的，就应当以其行为进行处罚，而非以是否产生致人生病或死亡为判断标准。例如2013年在欧洲发生的“马肉事件”中，虽然在牛肉中掺杂马肉后并没有出现“有毒”“有害”的物质，也没有造成人身健康的损害后果，但是这种有意掺假和伪造信息的行为已经违反食品安全的法律规定，构成了违法犯罪，欧洲各国纷纷予以打击。因此，对于违反食品安全法制的行为构成应当按照行为犯罪的要件进行规范，这样更符合食品生产经营的规律。

　　对于流动性强、卫生意识差、安全保障弱的食品个体生产经营者和小摊贩，也应当积极将其纳入法律治理的范围。这就需要各个地方主管部门承担起监管职责，制定具体的具有操作性的实施办法或地方法规，建立明确的市场准入和安全监管制度。对于没有获得从事食品生产经营资格的个体经营者和小摊贩，除法律和政策另有规定外，应当依法制止其食品生产经营活动。

建立全社会共治的有效联动机制

　　我国食品生产经营不仅在参与主体上呈现多样化的形态，而且在涉及领域、地域和监管机构方面呈现出分散化和碎片化的局面。例如，牛奶、肉类等初级农副产品的生产往往与个体经营联系在一起。这种状况给我国食品安全治理带来了困难。如何形成社会共治的联动体制就成为食品安全治理成败关键。面对这种分散化和碎片化的格局，如果仅仅依靠政府机构治理，显然是不现实的。因此除了上述强化食品生产经营者的安全内控机制外，还应当调动与食品生产经营有关的机构、组织和人员的积极性，建立全社会共同治理的联动机制。

　　全社会共治联动机制的中枢是政府监管机构。它负责制定食品安全标准、审批市场准入资格、监管从田间到餐桌的各个生产、流通和经营环节和全过程、监管食品生产经营的信息、防范食品安全风险、查处违反食品安全行为等，同时还应当负责建设社会共治的联动机制，确保其有效运行。

　　尽管我国新的食品药品监督机构已经成立，但是与形成真正统一的食品安全监管体制还有很大距离。一是农业等生产食品初级产品的领域并不在食品药品监管机构的管辖范围内，外贸海关等食品检验和查处个体食品生产经营者或小作坊的权限也不在食品药品监管机构，因此如何形成众多政府监管部门的有效合作仍然需要探索，真正形成“统一监管”的机制，并在法律上将其确立。二是我国地域广大，从中央到地方各级政府层级分明，在中央政府部门权力下放的过程中，新的监管部门也有意把一些监管审批权限下放给地方。这里确实有一定的科学规律和道理，但是权限下放也必然出现由于地方保护主义等原因而造成各地监管不统一的问题，而监管不统一又势必造成食品安全的潜在风险。

　　针对上述现象，有必要强调建立“统一监管”制度，把主要监管职能尽可能地集中到国家监管部门及其地方直属机构中，在各级政府的组织领导下，形成统一的和垂直领导的食品药品监管体制。如果这一垂直的统一监管体制在当前无法建立，至少也要明确建立“监管标准” “监管程序”“市场准入”“法律责任”和“执法力度”的统一。

　　各种食品行业协会、职业团体、有资质的监察机构等社会组织和第三方应当在政府支持下发挥行业自律、行业标准制定、行业内部监督、行业培训等作用。随着政府职能的转变，一些政府承担的监管工作应转移给行业协会等社会组织来承担；政府通过支付经费或购买其服务等形式发挥这些组织的作用。同时，在修改食品安全法的过程中应当在保护个体消费者权益的基础上，更加强调食品安全监管联动机制的建设，使得消费者成为发现食品安全问题的“尖兵”。此外，还可使通过非诉讼和诉讼渠道解决各种食品安全纠纷的机构，即调解、仲裁等组织和司法机关，在解决个案并通过个案推动食品安全法治中充分发挥裁判者的作用。

　　（来源：食品药品法治前沿）