“监管部门+第三方专业机构+企业”三方共建共治共享

北京市顺义区市场监督管理局  鞠昌昊  李利民

　　2019年5月，中共中央、国务院印发了《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，提出了“严把加工质量安全关”的工作要求，为强化食品生产领域食品安全监管，严把加工质量安全关，北京市市场监督管理局深入推进食品生产环节“一企一策”精细化监管。“一企一策”即“一个企业一个监管策略”，是通过对每家食品生产企业食品安全管理、生产经营条件等食品安全要素进行全方位的“健康体检”，查找、分析、梳理每家企业存在的共性和个性的问题与隐患，因症施策、对症下药，制定相应的监管措施和策略，及时排除风险的一种精细化监管手段。

　　政策有效实施需现实考量

　　从行业特点、企业经营和监管实际等现状因素看，“一企一策”的有效实施需考量三个方面现状。

　　一是食品生产行业体量大、种类多，监管专业知识要求较高。从2019年至今，顺义区食品生产企业数量基本稳定在130余家，位列北京市各区第二位，覆盖肉制品、乳制品、糕点、酒类、调味品、饮料、速冻食品、食品添加剂等28大类许可种类。与流通行业相比，食品生产行业特点突出，过程控制严格，技术要求和体系建设相对较高。对监管人员来说，除了解熟知食品安全法律法规外，食品类别特点、关键控制点、工艺布局、质量体系、设备参数、检测指标、标准细则等专业知识的广度和深度都对其提出了一定的考验。

　　二是中小企业占比大，规范提升企业内在需求高。辖区拥有“燕京”“牛栏山”“光明”“八喜”“汇源”“鹏程”等知名品牌企业，但总体来看，全区仍以中小型企业为主，还存在相当数量家族式、作坊式企业，部分企业存在管理能力、质量控制水平、技术设备、思想重视程度等不足的问题，具有一定的食品安全隐患。品牌企业管理虽相对规范，但从全国来看，不乏个别品牌企业因疏于管理等导致全国性、区域性的不良事件。因此，食品安全问题不仅是企业存续的命脉，也是监管部门的悬顶之剑，时刻不容忽视，食品生产行业整体质量提升和规避食安风险的内在需求不断随之提高。

　　三是专业化人员不足，共治共建共享的需求提高。随着市场监管改革的不断深入，人员层次、队伍结构、业务知识及监管内容发生了深刻变化，从相对专业的食品生产监管特性来看，对监管人员的素质和能力又提出了更高的要求。但目前，专业化食品生产监管人手仍存在不足，监管人员能力水平高低不齐，甚至个别人员对生产监管存在着“畏难”情绪，食品生产专业化执法人员队伍建设有待进一步提升，迫切需要引入一支专业全面、技术过硬、体系健全、工作严谨的辅助力量进行补充，在共治共建中共享治理成果，在工作实战中锻炼一支专业化食品生产监督检查队伍。

　　探索三方共建共治共享实践形式

　　结合现状考量，为确保“一企一策”工作落地见效，顺义区市场监管局以“问题导向、预防为主、依法监管、共治共享”为原则，按照“找问题、定策略、补漏洞、避风险、促提升”的工作思路，在“一企一策”工作中探索“监管部门+第三方专业机构+企业”三方共建共治共享的实践形式，即监管部门从执法角度全面检查、第三方机构提供专业技术支持，企业积极自查整改，形成三方共同参与、互为补充、管控风险、消除隐患，促进食品生产行业全面规范提升的良性互动格局。

　　监管部门结合日常检查、投诉举报、风险分级、专项整治、企业自查等发现的常见问题和风险点，运用食品安全隐患排查机制，从专业执法角度带着问题去检查，同时全程参与第三方机构现场审查，全流程跟踪评价，全面掌握和发现企业存在的隐患风险，制定监管策略，督促企业整改到位，及时消除食安隐患。

　　第三方专业机构具备HACCP(危害分析与关键控制点体系)、ISO22000(食品安全管理体系)等体系审核资质和技术、专业、人员配套能力。根据设定许可保持情况、生产环境条件、进货查验、生产过程控制、产品检验、贮存及交付控制、不合格品管理、从业人员管理、食品安全事故处置、其他适用的法律法规要求等10个方面60余项条款的全项检查内容，参照食品生产许可审查通则及细则、GB14881《食品生产通用卫生规范》、体系审查等进行审查，提出专业的改进意见和监管建议。

　　企业从自身食品安全规范提升的角度出发，积极配合监管部门和第三方机构的“全面体检”，同时，依照食品安全法律法规要求，严格执行自查制度，强化自身体系建设，根据“体检建议”和自查情况，及时管控风险、消除隐患，不断革新提升企业食品安全管理能力。

　　良性互动、互利多赢局面正在形成

　　目前，顺义区食品生产环节“一企一策”工作已连续开展三年，机制不断健全完善，三方共建共治共享的良性互动和互利多赢的局面正在形成，区域食品生产质量不断提升和重大食安隐患逐步消除的目的正在实现。

　　一是监管手段策略在实践中完善。通过全面审查，针对不符合问题主要集中的项目，根据发生不符合的比率进行帕累托分析，找出重点改善的共性问题，制定具有普遍指导性的监管策略。同时，对各企业存在差异性的风险点，因企施策，确定个性化的监管策略和提升措施。并将此项工作与企业风险等级动态调整结合，确定监管频次和措施，在做到监管全覆盖的同时，有主有次、有急有缓，合理分配人员，提升了监管的效能和靶向性。

　　二是监管队伍能力在共建中提升。监管人员全程参与第三方审查，提升了监管人员专业技术知识的广度和深度，将理论学习和实操演练完美结合，监管人员的食品安全标准应用能力、食品专业知识使用能力、食品安全风险分析能力、监督检查能力和风险防控能力得到了提升，对培养更多的专业化食品生产检查人员具有带动教学意义。

　　三是专业技术力量在共治中补充。就目前而言，第三方专业审查人员有效弥补了监管中人力、技术、专业等不足的问题，能够结合系统丰富的危害分析与关键控制点体系和食品安全体系的认证审查经验，发现企业存在的深层次风险点，给予企业技术性改进意见。同时，从第三方视角提出辅助性监管建议，避免监管人员受监管“惯性”和思维定式的影响，出现“灯下黑”的问题。

　　四是企业规范发展在共享中提升。“一企一策”工作中企业实际上是获得了多次免费“体检”和帮扶提升的机会，企业反馈良好。企业结合监管人员执法建议和第三方审查的改进意见，进行自查整改，在硬件中不断规范工艺布局、优化生产流程等，在软件上不断完善食品安全管理制度、健全体系文件等。企业自身体系认证建设能力得到了提高，不断通过HACCP、ISO22000、GMP或FSSC22000等体系认证，食品质量安全管理水平和整体素质明显提升。

　　五是效果外溢效应在施行中显现。开展“一企一策”工作以来，企业问题发现率和不符合度在逐年减少，各项国际性、全国性重大活动的食品安全供应保障工作圆满完成，未发生社会面重大食品安全事件。同时，行业的规范发展，创造了良好的生产环境，促进了企业间的良性竞争，不少规模企业新建或投资意向增强，优化营商环境的外溢效应也在显现。

　　多举措推动“一企一策”深入实施

　　“严把加工质量安全关”，食品生产领域的治理是重要源头和关键环节。笔者认为，“一企一策”工作的开展是全面推进食品生产企业质量提升，推动食品产业高质量发展，维护百姓“舌尖安全”的有益探索，并就此项工作提出几点思考建议。

　　一是坚持求是态度。橘生南北而不同，不能简单盲从在所有食品行业开展“一企一策”，“一企一策”也有其适用范围的局限性，必须具体分析相关行业实施“一企一策”的可行性和实效性。食品生产的行业特性、数量布局和监管要素，使得食品生产领域具备实施“一企一策”精细化管理的必要条件。但通过什么形式达到“一企一策”的效用目的，也要结合各地实际、行业发展和技术支撑，具体问题具体分析，确定适合本地的治理策略。

　　二是坚持问题导向。“一企一策”的最终目的是提升企业食品安全管理能力，消除潜在风险隐患，实现食品生产行业的高质量发展。必须从问题着手，坚持惩治与指导、执法与服务相结合，深入挖掘食品安全潜在风险和不稳定因素，对发现的违法违规行为给予严厉打击，对需要规范提升的要加强帮扶指导，强化预防，防患于未然。

　　三是坚持共治共享。监管人员在执法运用、法规理解等方面有优势，但专业技术、体系审查等方面相对欠缺，要实现对企业的精准管理和规范提升，就要积极探索检测机构、行业协会、体系审查机构等第三方力量介入的新型监管模式。在相互共治中，实现监管部门培训人才、储备人才的目的。同时，让企业切实共享到精细监管的红利，促进食品生产行业整体质量提升。

　　四是坚持效用评价。评估考核是判断工作达到预期目标的重要手段，必须建立有效的成果评价体系，形成多向反馈机制，互为验证，监管部门、企业对第三方能力水平进行评价反馈，同时给予企业对监管部门执法效能表达意见和建议的渠道平台，以此及时调整完善工作机制，推进监管工作的有效提升。

　　五是坚持结果运用。莫让形式大于内容，必须重视“一企一策”的结果运用，要有查必改、有改必进，推进老旧企业、传统企业、小微企业的改善升级，实现高质发展。加强“一企一策”同风险分级、监督检查、专项整治、监督抽检等日常工作的有机结合，抓住关键点位，切实提升监管能效。